Cerrando nucleares (y II): España

José Luis Velasco, Cristóbal J. Gallego y Marta Victoria // En un artículo previo tratamos los problemas que está teniendo Alemania para llevar a cabo el cierre completo de su parque nuclear planificado para 2022. Los 38.000 millones de euros ahorrados durante décadas por las empresas eléctricas privadas, responsables últimas del desmantelamiento de sus centrales, sumados a lo comprometido legalmente por el Estado, podrían no ser suficiente. El motivo es sencillo: igual que construirla, cerrar una central nuclear es muy caro; hacer una estimación de la cantidad precisa resulta prácticamente imposible. Ante las enormes dificultades financieras que esto supone, el Estado alemán debate la posibilidad de, una vez más, salir al rescate de sus empresas. En este artículo hablaremos sobre lo que puede ocurrir en España que, no lo olvidemos, ya rescató una vez a las eléctricas privadas, durante la burbuja nuclear de los años ochenta.

Igual que en Alemania, en España existe planificación financiera para el cierre del parque nuclear: durante las últimas décadas, parte del precio de la electricidad ha ido destinado al Fondo para la financiación de las actividades del Plan General de residuos Radiactivos (PGGR) de la Empresa Nacional de Residuos Radiactivos S.A. (ENRESA). Con ese fondo se financia el tratamiento de los residuos nucleares, una vez que éstos han sido utilizados en las centrales, y el desmantelamiento de dichas centrales cuando llegan al final de su vida útil. El VI PGRR estima que mediante estas vías se podrán financiar completamente los costes asociados a los residuos radiactivos entre 1985 y 2070. Estos costes se calculan en el PGRR en unos 13.000 millones de euros, y de ellos ya se habría incurrido en una cuarta parte, pero estimaciones más recientes el Ministerio de Industria han actualizado esa cantidad a 18.000 millones hasta 2080.

Recordemos ahora que, para el parque nuclear alemán, de un tamaño entre dos y tres veces el del español, 65.000 millones de euros podrían no ser suficientes. ¿Bastarán entonces los 18.000 estimados para hacer frente a todos los gastos asociados al cierre del parque nuclear español? Hay varios ejemplos que, sin ser definitivos, no invitan desde luego al optimismo sobre la precisión de las predicciones. Por ejemplo, el VI PGRR fija como inicio del desmantelamiento de la central nuclear de Zorita el año 2009 (la central paró en 2005), y estima la duración de las actividades en seis años, finalizando en 2015; sin embargo, la web de ENRESA marca ahora 2018 como fecha de finalización del desmantelamiento. El VI PGRR también establece 2006 como fecha límite para el debate y toma de decisiones sobre la construcción del Almacén Temporal Centralizado (ATC), un paso intermedio antes del almacenamiento definitivo de los residuos; pues bien, la decisión se tomó el 30 de diciembre de 2011, y en 2016 sigue recurrida en los tribunales. En cuanto al almacenamiento definitivo de los residuos, el VI PGRR lo plantea para 2050, lo que supone 15 años de retraso con respecto a lo que estimaba el V PGRR (y, dado el retraso del ATC, es probable que vuelva a demorarse). El mismo PGRR no siempre cumple los plazos: ENRESA ha de enviar un plan cada cuatro años al Ministerio de Industria, o antes si este lo requiere: los anteriores PGRR datan de 1987, 1989, 1991, 1994 y 1999; ENRESA mandó al Ministerio el actual plan en 2006 y una actualización en 2011; no hay noticias de un VII PGRR.

¿Qué pasaría si los 18.000 millones de euros previstos no fueran suficiente? Lo que dice ENRESA en su web es: “ENRESA realiza un análisis de los costes futuros de todas las actividades de la gestión y comprueba que los tipos de gravamen vigentes son suficientes para asegurar su financiación. […] Si se produjera, a pesar de todo, un déficit en la financiación, el Gobierno introduciría los mecanismos necesarios para corregirlo”.

Lamentablemente, lo que leemos en la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética y en las sucesivas leyes que ésta cita, es menos tranquilizador. Ya en el preámbulo admite que: “Aunque en el Plan General de Residuos Radiactivos se prevén las necesidades de financiación, basadas en las mejores estimaciones disponibles, la valoración del coste total del desmantelamiento de las centrales nucleares y la gestión definitiva de los residuos radiactivos mantienen un alto grado de incertidumbre que, en última instancia, se trasladaría a la sociedad”.

Es decir, el propio texto de la ley reconoce que, en caso de producirse sobrecostes estos serán asumidos por “la sociedad”. Precisamente en esa ley se crean nuevas tasas a la generación y almacenamiento de residuos radiactivos, con la motivación de que el Estado tendrá que asumir los costes de la gestión a largo plazo (es decir más allá de 2080).

Dediquemos ahora un momento a analizar por qué la gestión de los residuos a largo plazo cae a cargo del Estado. Lo haremos repasando someramente la legislación relevante de acuerdo a la web del Ministerio y el propio PGRR. Aunque farragosa a ratos, merece la pena saborear alguno de los detalles; las conclusiones vendrán en los dos últimos párrafos.

Para justificar la responsabilidad pública, en la ley antes citada, se menciona el artículo 38 bis de la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre Energía Nuclear, que establece que el Estado asuma “la titularidad de los residuos radiactivos una vez se haya procedido a su almacenamiento definitivo”. Sin embargo, dicha ley, que se promulgó un año antes de que empezase la construcción de la primera central nuclear española (Zorita, en 1965), no hacía originalmente referencia a desmantelamientos ni gestión de residuos; de hecho no existía artículo 38 bis, y el artículo 38 simplemente dictaba: “Las instalaciones nucleares y radiactivas que trabajen con sustancias radiactivas quedan obligadas a contar con instalaciones especiales para almacenamiento, transporte y manipulación de residuos radiactivos”.

No es hasta 1984 cuando lo contenido en ese artículo 38 se concreta con la creación de la empresa pública ENRESA mediante los Reales Decretos 1522/1984 y 1899/1984. El segundo autorizó a ENRESA a realizar las actividades de almacenamiento transporte y manipulación arriba mencionadas, para lo cual debería establecer relaciones contractuales con las empresas titulares de las centrales nucleares, que seguían obligadas a contar con las instalaciones adecuadas.

La primera vez que encontramos referencia a la titularidad pública de los residuos radiactivos es mucho más tarde, en el Real Decreto-Ley 5/2005 de 11 de marzo, de reformas urgentes para el impulso a la productividad y para la mejora de la contratación pública, promulgado mes y medio antes de que se solicitase el cese definitivo de la explotación de Zorita (la primera central en hacerlo en España), cese que tendría lugar un año después: “El Estado asumirá la titularidad de los residuos radiactivos una vez se haya procedido a su almacenamiento definitivo. Asimismo, asumirá la vigilancia que, en su caso, pudiera requerirse tras la clausura de una instalación nuclear o radiactiva una vez haya transcurrido el periodo de tiempo que se establezca en la correspondiente declaración de clausura”.

Esto quedó confirmado por la Ley 24/2005, de 18 de noviembre, de reformas para el impulso a la productividad, promulgada medio año antes del cierre de Zorita. Esta ley modificaba la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, incluyendo una disposición adicional que comienza con: “La gestión de los residuos radiactivos, incluido el combustible gastado y el desmantelamiento y clausura de instalaciones nucleares y radiactivas, constituye un servicio público esencial que se reserva, de conformidad con el artículo 128.2 de la Constitución Española, a la titularidad del Estado. Este servicio será gestionado directamente por la entidad pública empresarial ENRESA de gestión de residuos radiactivos, de acuerdo con el Plan General de Residuos Radiactivos aprobado por el Gobierno”.

Sólo cuatro años después, párrafos similares serían incluidos en el anteriormente inexistente artículo 38 bis de la Ley 25/1964. Se haría, por cierto, con nocturnidad y alevosía, a través de una disposición final novena de la Ley 11/2009, de 26 de octubre, por la que se regulan las Sociedades Anónimas Cotizadas de Inversión en el Mercado Inmobiliario.

Recapitulemos: justo antes de que la primera central nuclear española finalizara su vida útil, el Gobierno decidió hacer explícitamente al Estado titular de los residuos generados por esta central y por las que habían de cerrar en el futuro. Lo hizo además de forma opaca, en disposiciones escondidas de leyes que nada tenían que ver con el sector eléctrico. Obviamente, esta modificación no impide formalmente a futuros gobiernos tomar medidas como nuevas tasas y gravámenes a las eléctricas si previera problemas para costear el apagón nuclear. Pero no cabe duda de que ese tipo de medidas se pueden negociar en mejores condiciones y se puede defender legalmente de forma más segura en un escenario en que el apagón nuclear es explícitamente responsabilidad de las compañías (aunque no garantiza nada, como aprendemos del caso alemán). Habrá que permanecer vigilantes, y exigir las responsabilidades que toquen, ahora que se acerca el fin de la vida útil de las centrales nucleares. Vida útil que, de cara al PGRR, se estimó en 40 años; los costes de desmantelamiento crecerían obviamente si esta se ampliase.

Por último, cabe pararse un segundo en el hecho de que la citada frase “la gestión de los residuos radiactivos, incluido el combustible gastado y el desmantelamiento y clausura de instalaciones nucleares y radiactivas, constituye un servicio público esencial” se incluyera precisamente en la Ley 54/1997. En esa ley del sector eléctrico fue en la que por primera vez se abandonó la noción de servicio público para el suministro eléctrico, y en la que se afirmaba “no se considera necesario que el Estado se reserve para sí el ejercicio de ninguna de las actividades que integran el suministro eléctrico”. Al parecer los residuos nucleares, un elemento inevitable en un sistema que suministre electricidad de origen nuclear, es una excepción. Este caso, como el alemán, es un ejemplo más de cómo funciona el sistema: garantizando beneficios y socializando pérdidas.

José Luis Velasco, Cristóbal J. Gallego y Marta Victoria son miembros del Observatorio Crítico de la Energía y colaboran con el Círculo Economía, Ecología, Energía de PODEMOS.