Una Ordenanza para gobernarlos a todos

“Esto lo he vivido yo como vendedor ambulante. Cuando se acercan las navidades, algunos policías locales hacen regalos. Yo tenía relojes de pilas y automáticos, y estos policías no querían camisetas del Barça o un monedero, querían relojes. Así que un día de diciembre, me cogió la policía, tres secretas, y me dijeron: ‘Síguenos’. Me llevaron unas calles más allá y allí añadieron: ‘¿Sabes qué vamos a hacer? Te vamos a quitar cada uno de nosotros dos relojes, y tú te quedas el resto y te vas’. Yo les dije: ‘Coged lo que queráis cada uno’. Cogieron sus relojes y se fueron sin ponerme la multa y requisarme el material. Y esto es solo un pequeño ejemplo de lo que nos pasa debido a nuestra situación de intensa vulnerabilización, ya que no tenemos documentación”.

El que así habla es Ahmed, vendedor del top manta. Para él, las calles y las plazas no son únicamente espacios de tránsito, socialización, producción o consumo. Son, además, espacios de control; un control que se llega a ejercer de manera arbitraria como consecuencia de la indefensión que sufre el colectivo al que pertenece, el de los migrantes que salen a buscarse el jornal día a día. De hecho, y más allá del posible carácter anecdótico de la historia de Ahmed, la Unidad de Asuntos Internos de la Guardia Urbana de Barcelona, llegó a suspender de empleo y sueldo a cuatro agentes del cuerpo por quedarse con camisetas de fútbol que estos vendían en las calles. Finalmente, el asunto se archivó por el Juzgado competente.

Esta historia nos puede dar pie a entender el funcionamiento actual de las ciudades y de las políticas públicas que en ellas se aplican. El hecho de que nuestras ciudades, presentes y futuras, puede que no estén pensadas para ser vividas, sino para ser consumidas, para tener múltiples usos, sino uno solo de los mismos, de tal forma que el papel que juegan estaría más vinculado a la producción que a la reproducción social, lo que necesariamente implica el desarrollo y aprobación de normas, regulaciones, leyes y protocolos destinados a programar su funcionamiento, sancionando su incumplimiento.

Un ejemplo de ello es la Ordenança de Mesures per Fomentar i Garantir la Convicéncia Ciutana a l’Espai Públic de Barcelona, más conocida como la Ordenanza Cívica, que el actual equipo de gobierno del Ayuntamiento de la ciudad está a punto de reelaborar y a la que la Sindicatura de Greuges, el Defensor del Pueblo de la ciudad, ha intentado enmendar mediante una serie de propuestas alternativas. El momento puede servir de excusa para acercarse al origen y desarrollo de la vigente normativa.

Un poco de historia y contexto

Las recientes transformaciones que han vivido las ciudades a nivel global las han convertido en objeto de nuevas políticas públicas. Barcelona, como capital de Catalunya, no es ajena a ello. Su población ha creciedo en torno a un 9,4% desde el año 2000, después de años de caída demográfica, a la vez que, siendo una ciudad moderna, abierta y turística, atrae a más de 7,3 millones de turistas (2022). Laboratorio de nuevas experiencias urbanísticas, Barcelona llevó a cabo durante años una apuesta decidida por la ampliación de su espacio público.

La Ordenanza nace en 2005 en el marco del fin del conocido como Modelo Barcelona, de carácter ciertamente socialdemócrata, y el nacimiento de un nuevo modelo de gestión neoliberal de la ciudad, propio de una Barcelona-marca inmersa en una competición global por la atracción de visitantes e inversiones. Desarrollada en el periodo inmediatamente posterior a la celebración del Fòrum de les Cultures (2004), podría interpretarse como el intento del equipo de gobierno del Ayuntamiento del momento por tomar nuevo impulso político en un contexto de cierto impasse y donde se superponían una serie de nuevos desafios que la ciudad tenía que enfrentar.

Entre ellos, la reactivación de los movimientos sociales locales tras la década perdida de los años 90; la llegada de gran cantidad de migrantes provenientes de distintos países del Sur Global; el crecimiento económico de Barcelona en el premarco de lo que posteriormente sería conocido como la Crisis del Ladrillo, o los nuevos usos del espacio público, como las concentraciones masivas de jóvenes tomando alcohol, el botellón, y la pista de lanzamiento del turismo masivo. Todo ello condujo al Gobierno municipal a explorar la necesidad de contar con un instrumento jurídico útil de intervención en la convivencia como supuesto bien jurídico a proteger.

El planteamiento

Sin embargo, tanto el origen, como el posterior diseño y aplicación de la normativa parece contradictorio con tan nobles objetivos. Si bien ésta es planteada como una Ordenanza destinada a protejer la convivencia, dando un lugar destacado al espacio público como elemento de atención técnico-jurídica, y con la incorporación de medidas alternativas a la sanción (MAS) para determinadas conductas, en vez de tirar siempre de las multas, también es cierto que se da una sobrerrepresentación de un articulado punitivo-sancionador sobre el proactivo y propositivo en su texto.

El resultado final no fue otro que el de servir de instrumento jurídico para determinar qué sí y qué no se puede hacer en la calle. Estas características llevarían a la generación de una serie de discrepancias entorno a la oportunidad de ubicar en un mismo cuerpo legal aspectos vinculados con las consecuencias de la desigualdad social urbana junto a prácticas incívicas consideradas más clásicas, esto es, desde vendedores irregulares a grafiteros, pasando por gente que duerme en la calle hasta llegar a aquellos que, simplemente, ensucian la ciudad con sus prácticas.

Su prolongada vigencia, así como el paso por el Ayuntamiento de diversos grupos políticos con ideologías dispares, la llevó a ser modificada en dos ocasiones; una primera en referencia a la oferta de servicios sexuales en la calle, y otra vinculada a la práctica del nudismo en el espacio público.

Convergència i Unió (CiU) i el Partit dels Socialistes de Catalunya (PSC) fueron sus protagonistas. Sin embargo, en el año 2018 Barcelona en comú propuso, tal y como llevaba en su programa electoral, la eliminación o sustitución de la Ordenanza por otra regulación menos dura, algo que no llegaría a pasar la fase de borrador.

En ella, se especificaba y concretaba mucho más, para cada aspecto regulado, cuál era el bien jurídico a proteger, así como los deberes y obligaciones de la Administración Pública para con la ciudadanía. Se dotaba, además, al Consistorio de un papel mucho más proactivo en la garantía del uso del espacio público y de la convivencia mediante una apuesta decidida por la mediación; se establecía una discriminación positiva sobre determinados colectivos considerados en riesgo de exclusión o vulnerabilizados; se proponía la eliminación de la sanción para determinados supuestos, y se producían cambios en el papel de la Guardia Urbana.

Aun así, continuaba dándose la estigmatización de determinados colectivos, al contemplar su acción sobre los mismos bajo un mismo paraguas regulatorio, no se concretaban acciones que evitaran las actuaciones arbitrarias y discriminadas por parte de la Guardia Urbana, como un mayor detalle de las conductas sancionables o exentas, y el texto conjugaba cierto moralismo.

Al no pasar del estado de propuesta, la Ordenanza de 2005 continuó regulando la gestión del espacio público. No obstante, mediante ciertas disposiciones ejecutivas, algunas partes particularmente punitivas y securitarias fueron atemperadas. Así, las personas en riesgo de exclusión o en situación de vulnerabilidad fueron tenidas aun más en cuenta para la aplicación de las MAS.

Se produjeron mejoras en el nivel de coordinación interna del Ayuntamiento, entre los diferentes servicios y departamentos implicados; se minoraron algunas multas en el marco de la coordinación con la Ley de Seguridad Ciudadana (o Ley Mordaza) y desaparecieron las sanciones destinadas a las oferentes de servicios sexuales. No obstante, las sanciones siguieron siendo la puerta de entrada a las medidas de la Ordenanza.

En la aplicación de su articulado durante todo este tiempo se podría destacar el hecho de que las denuncias vinculadas a ella han disminuido notoriamente en los últimos años, aunque las sanciones relacionadas con el comercio ambulante y el consumo de bebidas alcohólicas han continuado siendo las más importantes, 54% y 30% del total en el periodo 2017-2021, respectivamente.

En cuanto a su número absoluto y su consideración relativa, ambas, además, se encuentran estrechamente relacionadas con colectivos vulnerabilizados o con los turistas, ya que las primeras son llevadas a cabo por personas como Ahmed, el protagonista de la historia inicial, migrante sin papeles en situación de alta vulnerabilidad, y la segunda por un conglomerado heterogéneo de turistas, jóvenes sin alternativas de ocio o personas sin hogar que se acercan a los incumplimientos por motivos totalmente dispares.

Si lo planteamos desde el punto de vista territorial, los principales barrios emisores de las denuncias vinculadas a la Ordenanza coinciden con aquellos de menor renta de la ciudad, además de situarse en el centro simbólico y turístico de Barcelona, emplazamiento del ocio nocturno local.

De este modo, la mayor cantidad de infracciones relacionadas con «incidentes de degradación del espacio público» se dieron en La Marina del Prat Vermell, foco de alta concentración de actividades de menudeo de droga y prostitución, y con una renta familiar bruta disponible del 60% de la media de la ciudad, mientras que aquellas vinculadas a «actividades molestasen el espacio público» se concentraron en el barrio Gòtic y Sant Pere, Sta. Caterina i la Ribera, estrechamente asociado al ocio nocturno y el turismo.

A esto hay que sumar el hecho de que algunas perspectivas señalan que la Ordenanza continúa perpetuando un modelo de ciudad muy concreto, centrado en la atracción de visitantes e inversiones y olvidando las desigualdades que ese mismo modelo genera. Se subraya, además, las consecuencias de un exceso de burocratización de la gestión de la calle, lo que repercute en la celebración de determinadas actividades que son propias y características de Barcelona (músicos, estatuas humanas), e impide a colectivos vulnerabilizados (vendedores ambualentes, manteros) salir de su situación irregular.

Entidades que trabajan con algunos de estos grupos sociales (como la gente sin hogar) añaden que tanto la ordenanza como su aplicación se ha llevado a cabo sin tener en cuenta la labor que ellos desarrollan, lo que ha generado un desconocimiento de los procedimientos vinculados a la normativa que les incumben en su labor, además de señalar algunas prácticas como altamente neohigienistas -mezclando en una misma perspectiva problemas sociales con comportamientos incívicos– y la necesidad de ampliar las MAS y los equipamientos vinculados a este tipo de situación de exclusión.

Para mejorar la situación de estos colectivos señalan la urgencia de mejorar la coordinación entre ellos y el Ayuntamiento, así como entre las diferentes áreas de éste, con especial incidencia de los servicios sociales, y la Guardia Urbana. Además, la convivencia también ha de ser de aplicación a la apropiación de espacios específicos de la ciudad por parte de la actividad turística, por lo que podría aparecer como necesario salvaguardar algunos de éstos, así como asegurar el funcionamiento de algunas medidas disuasorias o de modificación de conductas, como el cobro de las multas, dirigidas a los visitantes.

El nudo

La respuesta reciente del nuevo equipo de gobierno del PSC, de la mano de Jaume Collboni, el Pla Endreça, presenta una serie de áreas de mejora pero también abunda en la exacerbación de algunas de las prácticas que se han demostrado no del todo adecuadas, como la propuesta de modificación de la Ordenanza de Convivencia en la dirección de un mayor endurecimiento e intensificación de las sanciones.

La ampliación en la disposición de nuevos espacios públicos, como el programa Superilla Barcelona, supone un nuevo handicap que las políticas de gestión de lo urbano han de tener en cuenta. Las nuevas intervenciones, en particular los ejes verdes de Consell de Cent y Sant Antoni, han mostrado su potencialidad, pero también sus limitaciones.

La discontinuidad y tipología de sus usos es una de ellas, pero también la dificultad de la convivencia entre los coches y el nuevo mobiliario urbano. La solución debe pasar por actuaciones concretas que abunden en la limpieza, la pedagogía sobre su utilización, el fomento de la tolerancia y el control de usos.

El desenlace

Por las noticias que se han ido publicando al respecto, todo parece indicar que la nueva Ordenanza de Civismo, lejos de sumergirse en las propuestas llevadas a cabo en su último intento de modificación de 2018, ahondarán en las prácticas securitarias y punitivistas que alumbraron su nacimiento en 2005.

Así lo evidencia la presentación de su borrador, que todavía tiene que ser discutido conjuntamente con el resto de grupos políticos de un Ayuntamiento donde el PSC no tiene mayoría. Cuestiones como la ampliación de los supuestos sancionables, sobre todo aquellos que tienen que ver con beber u orinar en la calle, así como mayores multas para los grafitis y pintadas; sacudir la ropa o regar las plantas fuera de hora también se encuentran incluidas como actividades punibles, juntamente con los relacionados con la limpieza del aseo de los animales doméstico en las calles de la ciudad o el exceso de ruido y la libertad e indemnidad sexual en el espacio público, pueblan su nuevo articulado.

Así, aunque se recojan propuestas de relativo corte progresista, como afianzar las MAS o que la Guardia Urbana sea proactiva, siempre, en la atención a las personas que llevan a cabo algunas de las actividades y acciones recogidas como sancionables, la normativa continua inmersa en una perspectiva neohigienista donde elementos y situaciones estructurales (gente sin hogar, venta ambulante irregular, bebidas en la calle, etc.) se sitúan junto a otras como las pintadas, los excrementos de los animales de compañía o la limpieza viaria.

Continúan faltando otras como el fomento de la corresponsabilidad y la autogestión urbana, prácticas de ocio urbano y juvenil no mercantilizadas o aquellas que eviten la hegemonia de las sanciones, mediante intervenciones más complejas que tengan en cuenta, por otro lado, la disparidad real de las situaciones.

En definitiva, parece que nos encontramos ante una Ordenanza para gobernarlos a todos.