Empadronamiento: ni derecho, ni puerta de derechos

TUS ARTÍCULOS // Desde hace mucho tiempo, se afirma, desde muy diversos ámbitos, que el empadronarse en un municipio en España es un derecho de toda persona, así como que hacerlo es la “puerta” de acceso a otros derechos. Ninguna de esas dos afirmaciones es del todo certera desde un punto de vista jurídico. Explico por qué.

Inscribirse en el Padrón del municipio en el que se reside habitualmente es una obligación. No un derecho. Obligación que, efectivamente, tiene toda persona que viva habitualmente en el territorio de España. Sí, toda persona, también las personas migrantes extranjeras que vivan habitualmente en España tienen esta obligación. De hecho, la única diferencia entre la obligación de empadronarse de una persona con nacionalidad española y una persona extranjera es que esta última debe renovar cada dos años dicha inscripción.

Que sea una obligación implica que nadie la otorga, reconoce o concede, como podría ocurrir con los derechos. Sino que ya ha sido impuesta y se debe cumplir. Aún más, al ser una obligación ciudadana, podría ser coercitivamente exigida por las autoridades. Empadronarse es una obligación de la misma naturaleza que pagar impuestos, se debe cumplir aunque no nos guste. Es imperativa, ya que supone un deber de conducta que va más allá de la voluntad de la persona. 

Si fuese un derecho, la persona a quien se le reconoce, otorga o concede podría decidir si lo ejerce o no, cuándo y cómo dentro de los márgenes de la ley. Por tanto, habría flexibilidad, ya que supondría una decisión personal su ejercicio, permitiendo que la persona de acuerdo a su situación, necesidades o intereses, pudiera o no ejercer en un determinado momento eso que se le ha reconocido como propio. 

Por tanto, que sea una obligación, implica que la autoridad (Ayuntamiento) debe tener el interés público de que las personas obligadas la efectúen, por lo que no debe obstruir el cumplimiento de ese deber ciudadano, sino más bien, facilitarlo. Si se tratara de un derecho, aunque la autoridad debe crear las condiciones necesarias para que se pueda ejercer, no podría obligar a las personas a que lo ejerzan, además de que podría modular o restringir su ejercicio, siempre que se cumplieran unos estrictos requisitos.

Así, inscribirse en el Padrón municipal no es algo que tengamos a nuestra libre decisión quienes habitualmente vivimos en un municipio en España, no está en nuestro margen de decisión si lo queremos hacer o no, lo debemos hacer.

Al ser algo ineludible de cumplimiento por las personas, los ayuntamientos tienen a su vez la obligación de asegurar que se pueda efectuar. De ahí que las leyes les facultan para formar, mantener, gestionar, revisar y custodiar el Padrón municipal, así como para incorporar al Padrón a las personas extranjeras que tengan su domicilio habitual en el municipio. 

Si fuese un derecho, la información que se debe proporcionar serían requisitos que se deben cumplir previamente para poder ejercer dicho derecho en los términos establecidos en ley. Pero no, al ser una obligación, son datos necesarios que deberá contener la inscripción padronal. Es decir, la información que la autoridad debe recabar para que se cumpla debidamente con la obligación de inscripción, por lo que no puede condicionarse de ninguna forma la solicitud de inscripción. Como ocurre con la declaración de la renta en materia de impuestos, la solicitud en todo caso debe ser admitida y solo a posteriori la autoridad puede llevar a cabo actos de verificación para comprobar que se ha cumplido debidamente con la obligación establecida en la ley.

De esta manera, lo que por mucho tiempo y desde diversos ámbitos se ha venido insistiendo respecto a que “empadronarse es un derecho”, además de ser impreciso, distorsiona su naturaleza jurídica, sus fines e, incluso, ha dado margen para que algunas autoridades (ayuntamientos) ejerzan sin sustento legal facultades en forma de condiciones para evitar la inscripción de algunas personas; pasándose por alto que el obstruir el cumplimiento de una obligación ciudadana como es el inscribirse en el Padrón municipal, más se acerca a la comisión del delito de prevaricación que a un correcto ejercicio de funciones públicas.

Y si no es un derecho, tampoco es la “puerta” de otros derechos. Los derechos que tiene reconocidos toda persona en España no dependen del empadronamiento. De hecho, personas sin empadronamiento tienen algunos derechos humanos reconocidos en España por el simple hecho de estar en el país, aunque sea de forma transitoria. Como también, de poco sirve empadronarse, si el derecho que se quiere ejercer no se tiene reconocido previamente.

Inscribirse en el Padrón municipal, para lo único que debería servir en este ámbito es para saber en dónde se puede ejercer o reclamar un derecho previamente reconocido. Pero el derecho se tiene con o sin empadronamiento, solo se trata de determinar en dónde se debe ejercer, a dónde se tiene que ir para ejercerlo, exigirlo y sea efectivamente garantizado. Esto es así porque el Padrón municipal, al ser un registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio, es tan solo una herramienta (de gestión) con la que cuenta la autoridad municipal para saber cuántos derechos a la salud, a la vivienda, a la justicia, a la educación, etc., tiene que garantizar. Pero el reconocimiento de esos derechos no depende del empadronamiento.

Así, por ejemplo, una persona migrante extranjera tiene reconocidos, entre otros, los derechos contemplados en la Ley de Extranjería. El empadronarse solo determinará el municipio, distrito o barrio en el cual se le garantizarán. Por lo que, si el artículo 14.3 de dicha Ley reconoce que “los extranjeros, cualquiera que sea su situación administrativa, tienen derecho a los servicios y prestaciones sociales básicas”; el derecho ya está reconocido en la ley, por lo que empadronarse sólo determinará si dichas prestaciones y servicios sociales básicos se solicitan o exigen en Barcelona, Madrid, Málaga, Huesca, Sevilla, Ourense, Bilbao, etc. 

En sentido contrario, el simple hecho de empadronarse, no sirve para que se reconozcan derechos que no se han conferido previamente en la legislación vigente a una persona. Es decir, la inscripción en el Padrón municipal no “abre la puerta” a derechos que previamente no estén reconocidos a una persona. 

El único “derecho” que se “adquiere” con la inscripción en el Padrón municipal es el de ser reconocido como vecino o vecina de un Municipio.

Este uso inadecuado de los alcances y naturaleza del empadronamiento también ha generado grandes confusiones y problemas prácticos. Por una parte, ha hecho crecer el mito en algunos ámbitos de que el simple empadronamiento hace que cualquier persona pueda ejercer cualquier derecho y, por tanto, que se debe limitar para que no se generen abusos; mientras que en otros ámbitos se ha esparcido la falsa expectativa de que empadronarse es elemento suficiente para que se reconozcan y se puedan exigir algunos derechos de las personas en los municipios. 

Por otra parte, ha sido la forma más fácil por la cual los ayuntamientos eluden sus obligaciones en la garantía y respeto de los derechos humanos, ya que si una persona no consta como inscrita en un municipio, en términos prácticos, no existe para la autoridad competente en tal municipio la obligación de garantizar y respetar ese derecho específico. 

Todo esto que no es un debate nuevo en España, ahora vuelve a la primera línea de análisis con motivo de las elecciones municipales 2023. Por lo que resultará importante si queremos avanzar en la efectiva garantía y respeto de los derechos humanos, cambiar algunos entendimientos que hasta hoy se han construido y que, más que soluciones, han profundizado algunos problemas y desvirtuado el fin último que tiene la inscripción en el Padrón municipal.

Si queremos cambiar y corregir lo que indebidamente se ha venido haciendo en muchos municipios de España, es necesario llamar a las cosas por su nombre y atender la naturaleza jurídica que le da a cada término el derecho. Solo así, podremos identificar de manera correcta los problemas de fondo a superar. De lo contrario, por buenas, justas y necesarias que sean nuestras causas, siempre se encontrarán de frente a la técnica jurídica que, si no se maneja correctamente, solo seguirá sirviendo, como mucho hasta hoy, a quienes conociéndola buscan limitar derechos y eludir obligaciones.

Karlos A. Castilla-Juárez, responsable de investigación del IDHC.