Dinamarca y el ‘escándalo’ de una ley que desnaturaliza el asilo

El Parlamento danés aprobó el pasado 3 de junio una ley que pretende reubicar a los solicitantes de asilo en otros países fuera de la Unión Europea, donde deberán esperar hasta que sus casos sean decididos. Además, la ley posibilita que finalmente los solicitantes no sean acogidos por Dinamarca, sino por ese otro país, aunque tenga una legislación poco acorde con la Convención de Ginebra de 1951 sobre derecho de refugiados. La ley obtuvo una amplia mayoría de 70 votos a favor y solamente 24 en contra. 

Para asegurar ese propósito, el Gobierno danés, al parecer, ha entablado negociaciones con diferentes países africanos, según informó el diario Jyllands-Posten, que menciona Egipto, Etiopía, Túnez y Ruanda. Parece que se ha centrado en este último, pues se ha sabido que el ministro de Inmigración e Integración danés, Mattias Tesfaye, viajó a Kigali para firmar, según sus declaraciones, “un memorando de entendimiento para crear las condiciones para una cooperación futura en cuestiones de migración”. En realidad, el propósito específico en materia de asilo lo dejó claro el portavoz del Gobierno danés, Rasmus Stoklund, en declaraciones recogidas por Reuters al presentar esta ley: «Si solicitas asilo en Dinamarca, sabes que te enviarán a un país fuera de Europa y, por tanto, esperamos que la gente deje de buscar asilo en Dinamarca«. 

La noticia de esta ley produjo sorpresa y escándalo en la opinión pública europea. El ACNUR, el Europarlamento y ONG de todo el mundo denunciaron que todo ello es contrario a la propia Convención, un texto que, paradójicamente, Dinamarca fue el primer país en ratificar, el 4 de diciembre de 1952.

Sin embargo, a mi juicio, tal sorpresa y escándalo obedece al desconocimiento de los hechos en lo que se refiere a Dinamarca y, lo que es más grave, a una aparente ignorancia sobre la constante regresión de la política europea de asilo en los últimos años. Sin duda, Dinamarca ocupa siempre los primeros lugares cuando se mide la calidad de vida, el bienestar y los estándares de garantía de los derechos: una democracia liberal modélica. Sí, pero excluyente. Es decir, sólo para ciudadanos daneses. 

Un repaso por la evolución de la reciente historia política y social danesa ofrece un ejemplo muy claro de cómo el centro derecha liberal, que sostiene un modelo de estado de bienestar  fuertemente etnonacional, con dosis no ocultas de desigualdad también de corte etnocultural, puede contaminarse de las ideas de la extrema derecha, animado por un contexto social, insisto, de chauvinismo y xenofobia nada minoritarios, en el que la carrera por no ceder a la extrema derecha esos ganchos populistas y, al tiempo, la necesidad de contar con sus votos para esas políticas, acaba pervirtiendo principios básicos del estado de Derecho y de la democracia.

Es el caso del Partido del Pueblo Danés, un partido de derecha nacionalista y fuertemente conservadora, que apoya hoy al partido en el gobierno, socialdemócrata. Y, sobre todo, es el ejemplo de la creciente influencia de un partido de extrema derecha, de esos que se dicen desacomplejados y cuya xenofobia y racismo contaminan no ya a la derecha, sino a la socialdemocracia: Nye Borgerlige (La Nueva Derecha), un partido anti inmigración, anti Unión Europea y anti impuestos. Algo que nos suena en España.

Es lo que podríamos llamar el mito danés, una lección que bien puede servir a los españoles de hoy, creo. Así lo denunció el periodista y escritor británico residente en Dinamarca, Michael Booth, en su libro The Almost Nearly Perfect People: Behind the Myth of the Scandinavian Utopia (2016), en el que sostiene que eso que llama mito danés (en realidad, lo extiende a todos los países escandinavos) tiene mucho de chauvinismo e incluso de xenofobia institucional. En realidad, y frente a una opinión tan difundida como infundada, los países nórdicos hace tiempo que dejaron de ser un “paraíso del asilo”.

La fecha clave, probablemente, es 2016, esto es, el año siguiente a la mal llamada “crisis de los refugiados” de 2015. La evolución, en el caso de Dinamarca, es elocuente: en 2015 se aprobaron 15.000 solicitudes; en 2019, solo 761 personas obtuvieron asilo; en 2020, 600, la cifra más baja desde que en 1992 comenzaron los registros. Por su parte, en Suecia –país que recibió en 2015 a cientos de miles de ciudadanos que huían de la guerra y la pobreza en países como Siria, Iraq y Afganistán–, el número cayó en picado: de 162.450 en 2015 a 28.790 peticiones registradas a finales de 2016, lo que representa una caída del 82%, según datos de la Oficina Nacional de Estadística.

Noruega y Finlandia experimentaron una caída de 27.615 y 26.740 solicitudes menos, respectivamente: en el caso noruego, ese paso de 31.110 personas en 2015 a 3.485 en 2019 es la cifra más baja desde 1997. Solo Islandia, en cambio, es una excepción en la región nórdica. La isla tramitó 1.125 solicitudes de asilo en 2016 frente a las solo 345 del año anterior. Los factores de esa caída son diversos: la crisis del modelo Schengen, la reacción de los países centroeuropeos (Austria muy significativamente) ante el miedo al contagio alemán, o la firme oposición de los países de tránsito del Este (Macedonia, Hungría, Polonia, Eslovaquia y Serbia).

Dinamarca, para los daneses

Dinamarca es, en efecto, un país próspero, con una economía de bienestar, pero donde impera la desigualdad entre los ciudadanos daneses y los extranjeros. Lo acredita, de un lado, la desigualdad social evidenciada en los 22 guetos repartidos por el país con un fuerte componente etnocultural. Pues bien, el Gobierno danés ha puesto en práctica una legislación orientada a establecer un número máximo de “residentes no occidentales” en esos guetos, que debería ser el 30% antes de 2030, desde el argumento de que con altos porcentajes de no occidentales «aumenta el riesgo de que surjan sociedades religiosas y culturales paralelas».

La otra razón es, sobre todo, la evolución de la política danesa en materia de inmigración y asilo en los últimos 20 años. Eso justifica que se sostenga que haya quien mantenga que, bajo el ‘dulce paraíso danés’ subyace una política de rechazo al otro, poco diferente de la de Orban: así lo proponía Alberto Mesa en un artículo publicado en 2018. Dinamarca no cree ya en las políticas de integración y por eso ha optado por las políticas de disuasión.

En 2015 el Gobierno danés publicitó que Dinamarca recibió el mayor número de solicitantes de asilo de tiempos recientes. Si se piensa en el número real, 21.000 personas, el titular resulta llamativo porque, bien pensado, tampoco hablamos de una invasión masiva e insoportable para la solvente economía danesa. Ese mismo año, el mismo Gobierno danés pagó anuncios en algunos diarios extranjeros en los que dejaban claro que los refugiados no eran bienvenidos en ese país.

En enero de 2016, el Parlamento danés, gracias a los votos del partido de derecha liberal, del partido Conservador, de la Alianza Liberal y del ultranacionalista y xenófobo Partido del Pueblo Danés, aprobó una reforma legal que restringía los derechos de los refugiados, sobre todo en lo relativo a la reagrupación familiar (retrasaba hasta 3 años la reunificación, violando el artículo 8 de la Convención Europea de Derechos Humanos) y contemplaba que se les requisase el dinero e incluso las joyas que excedieran de un valor equivalente a las 10.000 coronas danesas (1.340 euros), para pagar con ello los servicios a los que tienen derecho como refugiados, algo que supone negar la propia Convención y evocaba medidas perversas adoptadas por la Alemania nazi. Poco después, el gobierno liberal propuso el plan A stronger Denmark. Controlling the influx of Refugees, bajo el lema de garantizar la seguridad, la paz y el orden. 

Desde entonces, y bajo gobiernos de distinto signo –desde la derecha liberal, hasta la socialdemocracia de la actual primera ministra Mette Frederiksen–, la política de asilo tiene un propósito constante: reducir al mínimo las llegadas y solicitudes de asilo, disuadir a los posibles solicitantes, hacer imposible su acceso a la residencia, obligarlos a salir, mediante la creación de los denominados “centros de detención” Ellebaek, con capacidad para 118 internos y Vridsløselille, con 500 plazas. El segundo, como explica Medina, es una prisión construida en 1859, clausurada por sus deficiencias en 2015 y reabierta en marzo de 2016 como «centro de detención».

A ellos se unen dos “centros de salida”, los de Kærshovedgård y Sjælsmark verdaderos “limbos de los indeportables”, como los calificó la periodista Alicia Medina en un artículo de 2017 que a mi juicio es imprescindible leer para entender la evolución del modelo danés. Ese artículo muestra cómo se acumulan cientos de demandantes de asilo calificados como “deportables” en esos centros de salida, en los que pueden permanecer indefinidamente hasta que acepten salir de Dinamarca. A diferencia de los centros de acogida, los centros de detención y los de salida son gestionados por funcionarios de los servicios penitenciarios. Lo llamativo, como explica Alicia Medina en su trabajo, es que el Consejo danés de refugiados sostiene esas medidas: «Si una persona ha sido rechazada y no hay posibilidad de que se quede legalmente en Dinamarca es aceptable que el Estado y la policía la expulsen a su país y medidas como la detención son parte del proceso».

Subrayaré que no se trata de un caso aislado y que hay mucho de hipocresía en esas condenas y no poco cinismo en el escándalo ante la decisión danesa. Buena parte de los Estados miembros de la UE participan de esta regresión del asilo, que no busca encontrar soluciones equilibradas para garantizar las necesidades de protección internacional de quienes pretenden alcanzar Europa desde la ensoñación de verla como “tierra de asilo y libertades”, sino contener esas llegadas o, por decir la verdad, que se ocupen otros de esa tarea: los europeos del Sur, o los países de origen y tránsito de esos movimientos de personas. Esa voluntad de ‘externalización’ (que sean otros los que hagan el trabajo sucio) caracteriza el denominado Pacto europeo de inmigración y asilo 2020, a juicio de muchos observadores como la federación Migreurop, en la que se integran, por ejemplo, PICUM o SOS Racismo.

Un pacto que ha sido criticado como poco europeo, poco solidario –y con razón– precisamente por Italia, España y Grecia, relegados a una función de policía y contención –los guardias de la porra–: los tres han de ocuparse de que los refugiados no lleguen a desplazarse desde ese bajo vientre europeo hacia el norte –desplazamientos eufemísticamente denominados en la jerga bruselense movimientos secundarios, el término que horroriza a las cancillerías de Europa rica–. Como ha resumido el investigador de la Universidad de Alborg Martin Lemberg-Pedersen, Dinamarca, al igual que Austria, Bélgica, Países Bajos, pero también Alemania y Francia (y no solo los países del Este), esto es, quienes mandan en la UE, no tratan de solucionar el problema; se limitan a empujarlo hacia el sur. 

El vaciamiento danés del asilo, ¿modelo para la UE?

Dinamarca no está sola en esas rebajas del asilo: le acompañan Austria, los Países Bajos o Bélgica y no solo –como acostumbramos a oír– los gobiernos de Hungría o Polonia. En realidad, la UE tiene una política muy poco solidaria y no solo con los solicitantes de asilo que sueñan con llegar a esas tierras que se supone espacio de justicia, libertad y asilo; también con ese bajo vientre europeo al que se encomienda la función de barrera: España, Italia y Grecia. 

La paradoja consiste en que, cuanta mayor es la necesidad de protección, cuando se multiplican las causas que obligan cada vez a más personas a buscar refugio fuera de sus país, más se estrechan las condiciones que imponemos para su ejercicio. Lo certifican todos los informes sobre el asilo en el mundo, que venimos conociendo en las últimas semanas. Filipo Grandi, el Alto Comisionado para los Refugiados (ACNUR), destacaba esa paradoja en la presentación en Ginebra del Informe anual: no dejan de incrementarse los factores que obligan a millones de personas a abandonar su casa, su tierra, su familia, sus amigos (82,4 en el último recuento que ofrece ese informe del ACNUR). Y, sin embargo, la protección internacional para proporcionar acogida, refugio, no deja de estrecharse.

El Informe muestra que aumentan y se diversifican los factores que obligan a huir: a las guerras y persecuciones, se unen los desastres naturales y los provocados por la mano del hombre; singularmente, por un modelo depredador de mercado global que externaliza los costes y daños más allá del norte rico, mientras acumula beneficios que jamás reinvierte en los países y poblaciones expoliados. Algo que tiene mucho que ver con las diásporas que cada vez más afectan a un mayor número de seres humanos como consecuencia de la degradación medioambiental. Cada vez más personas obligadas a huir.

El retroceso se puede apreciar en las cifras facilitadas por la oficina EASO de la UE, en su Latest Asylum Trends de marzo de 2021. En un sentido coincidente, el Informe 2021 del Centro de Control de Desplazamientos Internos de Ginebra (IDMC),  subraya que nunca se había visto tal número de personas obligadas a desplazarse en el interior de sus propios países. El Informe tiene dos partes: en la primera, se ofrecen las cifras. En la segunda, el papel del cambio climático en los desplazamientos internos.

Este informe se une al de muchas instituciones (no solo el ACNUR ni la OIM) sobre la inminencia y alcance de un fenómeno que va a cambiar el panorama de los desplazamientos forzados y masivos de personas en los próximos años: me refiero a los desplazamientos climáticos. Ya lo advertía, por ejemplo, el informe del Banco Mundial Groundswell. Preparing for internal Climate Migration, publicado en 2018, que se centraba en tres regiones: África subsahariana, Asia meridional y América Latina, que juntas representan el 55% de la población del mundo en desarrollo. El análisis mostraba  que el cambio climático empujará a decenas de millones de personas a migrar dentro de sus países para 2050.

Pronosticaba que, sin una acción concreta sobre el clima y el desarrollo, poco más de 143 millones de personas, o alrededor del 2,8% de la población de estas tres regiones podrían verse obligadas a trasladarse dentro de sus propios países para escapar de los impactos lentos del cambio climático. Migrarán de áreas menos viables con menor disponibilidad de agua y productividad de cultivos y de áreas afectadas por el aumento del nivel del mar y las marejadas ciclónicas. Las zonas más pobres y vulnerables al clima serán las más afectadas. 

Estas tendencias, junto con la aparición de «puntos críticos» de inmigración y emigración climática, tendrán importantes implicaciones para los sectores sensibles al clima y para la adecuación de la infraestructura y los sistemas de apoyo social. Cabe añadir lo que señala el Informe Global Trends 2040: A more Contested World, del National Intelligence Council de los EEUU, publicado también en marzo de 2021, que en su apartado Demographics and Social Developpements, define las migraciones como factor estructural global y sostiene, en coincidencia con los diagnósticos de las organizaciones especializadas, que la presión migratoria se incrementará muy sustancialmente.

Pues bien, pese a ese incremento de factores que obligaran a millones de personas a desplazarse y buscar refugio o protección, parece confirmarse que la respuesta solidaria y generosa que la comunidad internacional supo ofrecer en la Convención de Ginebra sobre los refugiados, en 1951 –sobre la que, estableciendo un mecanismo básico para los que se ven forzados a dejar su hogar ante la persecución (en non refoulement, la prohibición de devolución al país del que huyen), que está en la base del derecho de asilo y de la protección internacional subsidiaria–, no deja de retroceder: cada vez somos menos solidarios con ellos, cada vez regateamos más el refugio. Y por eso cabe sospechar que en aquella respuesta generosa tuvo que ver el hecho de que el problema afectara en ese momento a europeos desplazados de sus hogares como consecuencia de la II Guerra Mundial: no parece que, si hoy se planteara la necesidad de otra Convención de Ginebra, el estándar de protección fuera equiparable. Todos los estudiosos son muy pesimistas al respecto.

Por su parte, en lo que se refiere a España, la Comisión española de Ayuda al Refugiado (CEAR), la ONG con mayor experiencia en el ámbito de asilo y refugio en nuestro país, ha presentado también su Informe relativo al asilo en España. España, con 88.762 solicitudes (en 2019 fueron 118.200), es el tercer país de la UE en solicitudes de protección internacional recibidas en 2020, tras Alemania (121.955) y Francia (93.470). Pero solo otorgó este tipo específico de protección internacional a 5.700 personas en 2020, esto es, menos del 5%. (Aunque cabe consignar que aumentó el número de autorizaciones de residencia temporal por razones humanitarias, 40.726, fundamentalmente a ciudadanos de nacionalidad venezolana). Comparada con las aceptadas por Alemania (44%), Italia (23%) o Francia (22%), Bélgica (35%), nos situamos a la cola de Europa, cuya media se sitúa en torno al 30%. 

Insistiré sólo en un aspecto de este Informe, la situación de los colombianos que tratan de encontrar refugio en nuestro país. Es un hecho difícil de rebatir que no cesa la huída forzada de ciudadanos colombianos que no tienen otra alternativa para salvar sus vidas que desplazarse o incluso salir de su país. Muchos de ellos llegan a España para pedir asilo (la segunda nacionalidad, tras los venezolanos) y ven rechazada su solicitud en un 98% de los casos (37.907 solicitudes denegadas), porque las autoridades españolas consideran que las autoridades colombianas pueden protegerles frente a las situaciones de violencia y persecución que se viven en el país. Sin embargo, como ha señalado una experta de referencia, Paloma Favieres, directora jurídica de CEAR, en muchos casos hay manifiesta “connivencia” de las autoridades con esa violencia y persecución. 

El tercer informe es el del Defensor del Pueblo, que viene realizando una tarea incansable en el control de las decisiones que recaen sobre inmigrantes y demandantes de refugio. Se ha mostrado muy crítico con algunas de las prácticas de nuestras autoridades. En el Informe que presentó el martes 22 de junio ante la Comisión mixta de Congreso y Senado, subraya su preocupación acerca de las dificultades que encuentran los menores con necesidades de protección internacional para acceder al procedimiento.

Por ejemplo, destaca la incongruencia de que los menores no puedan actuar en el procedimiento administrativo de asilo por sí mismos, pero sí ante la jurisdicción contencioso- administrativa, sin necesidad de asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela, en virtud del artículo 18 de la Ley 29/1998, de 13 de julio. El informe incide también en el hecho de que a los menores le afectan de forma particularmente grave los problemas para compatibilizar los procedimientos del régimen de extranjería con las solicitudes de protección internacional. Y denuncia que, pese a que la institución ha formulado a las administraciones recomendaciones para clarificar la compatibilidad de ambos procedimientos, no fueron aceptadas.

La protección internacional a quienes han perdido el derecho a tener derechos es un test mínimo de nuestra proclamada superioridad civilizatoria, en términos del desarrollo del Estado de Derecho y la garantía de los derechos y libertades. No debemos permitirnos suspender reiteradamente ese examen.

• Javier de Lucas es catedrático de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia. Senador por Valencia, elegido en las listas del PSPV-PSOE .