“Debe conformarse un movimiento social que demande la reforma del sistema eléctrico”

Iberdrola, Endesa o Naturgy. La probabilidad de que uno de los logos de estas empresas aparezca en el membrete de su factura de la luz es muy alta. Si añadimos otras dos, EDP y Repsol –antes Viesgo–, la posibilidad crece aún más. En España, estas cinco compañías controlan el 70% de la producción de electricidad y el 90% de las ventas finales. Pero, aunque pertenezca a ese pequeño porcentaje de la población cuyo membrete no está copado por uno de estos cinco logos, su electricidad pasa también por las manos de una de estas compañías, puesto que controlan prácticamente el 100% de la red de distribución. Son los dueños del sistema eléctrico.

Según cuenta el catedrático de Economía Aplicada de la Universidad Complutense de Madrid y experto en economía de la energía Enrique Palazuelos en su libro El oligopolio que domina el sistema eléctrico. Consecuencias para la transición energética (Akal, 2019), este negocio mueve unos 40.000 millones de euros en España, de los cuales Iberdrola, Endesa y Naturgy se llevan unos beneficios de 2.000 millones de euros gracias a la escasa competencia a la que tienen que enfrentarse tras décadas de haber construido un sistema hecho a su medida. Tanto es así, que por Naturgy han pasado dos expresidentes del gobierno –Felipe González y Leopoldo Calvo Sotelo– y por Endesa, uno –José María Aznar–, además de ministros, secretarios de Estado… En un momento de cambios en el ámbito energético, el profesor Palazuelos reflexiona sobre lo que ha ocurrido y lo que puede ocurrir si el sistema eléctrico sigue siendo oligopólico.

Mirando hacia atrás, ¿qué momentos son clave para entender la conformación de este oligopolio energético que actualmente domina el sistema eléctrico?

El punto de partida fue la posición dominante que las grandes compañías eléctricas adquirieron durante el franquismo, cuando formaban parte de los grupos empresariales que comandaban los grandes bancos como principales propietarios de las empresas eléctricas, las constructoras y otras. El segundo momento clave estuvo en los años ochenta, cuando el PSOE accedió al gobierno y puso en marcha un nuevo marco regulatorio que, por un lado, dotaba al ejecutivo de la capacidad de dirigir el sistema eléctrico y, por otro, proporcionaba notables ventajas para las compañías eléctricas y favorecía su rápida concentración. El tercer momento se produjo en la segunda mitad de los noventa, cuando el gobierno del PP, amparado en las nuevas directrices de la UE, acabó con aquel marco y estableció otro basado en la liberalización y la acelerada privatización de los elementos del sistema que permanecían bajo control público, principalmente Endesa y Red Eléctrica de España. Las características actuales del sistema eléctrico están directamente conectadas con lo sucedido durante las dos últimas décadas, contando con aquellos antecedentes previos.    

Tal y como dice al principio del libro, el poder del oligopolio “solo puede tener contrapeso si los poderes públicos recuperan las funciones perdidas décadas atrás”. ¿Cuáles son esas competencias que deberían recuperar? ¿Confía en que el posible nuevo gobierno entre PSOE y Unidas Podemos pueda ser un contrapeso de este poder empresarial?

La primera condición es que el Gobierno recupere, de hecho, la dirección estratégica que debe tener para decidir las prioridades eléctrico-energéticas y para organizar el sistema conforme a esas prioridades. El segundo requisito es que la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia garantice de manera efectiva la competencia en los mercados (mayorista y minorista) de electricidad, para impedir las prácticas de abuso asociadas al poder de mercado. Ambas condiciones tienen que concretarse en un conjunto de medidas debidamente coordinadas. 

El acuerdo de gobierno suscrito por PSOE y Unidas Podemos incorpora en el apartado 3.2 varios puntos que apuntan en la buena dirección, con una mención expresa a la reforma de los mercados eléctricos y a la formación de precios que eran temas ausentes en el borrador que el Ministerio de Energía y Transición Ecológica elaboró en la primavera de 2019. Por tanto, es un paso favorable. Queda por ver qué y cómo se lleva a la práctica. En este sentido, cabe incorporar una tercera condición, que es la necesidad de conformar un movimiento social que demande la reforma del sistema eléctrico.   

Una de las medidas estrella de Unidas Podemos para las elecciones generales era la de crear una “gran empresa pública” productora de energía renovable para “bajar la factura de la luz, garantizar la transición energética, acabar con la pobreza energética y la precariedad de los trabajadores del sector”. ¿Cómo valora esta medida?

Además de considerar las dificultades políticas y económico-financieras que entrañaría la creación de esa empresa pública, en mi opinión tal objetivo no apunta en la buena dirección. No creo que con ello se favoreciese mejor el impulso de la energía renovable, ni se afrontase mejor el problema de la pobreza energética o los temas de empleo vinculados con los segmentos del sistema eléctrico. Pienso que es más importante establecer unos buenos criterios reguladores y disponer de los instrumentos que garanticen su cumplimiento. En concreto, el impulso de las tecnologías renovables depende fundamentalmente de que se diseñe y se aplique un buen sistema de subastas para adjudicar la nueva potencia (con esas tecnologías) y se desarrollen unos buenos mecanismos de financiación. En el caso de la factura que pagamos los consumidores es fundamental reformar el procedimiento de formación del precio en el pool mayorista y la asignación de las retribuciones por peajes y otras cargas, además de reformar el modo en que se trasladan esos pagos regulados a los distintos tipos de consumidores.   

¿En qué se traduce para los consumidores que sea un oligopolio el que preste un servicio básico como es la electricidad?

Enlazando con la última parte de la respuesta anterior, la factura final se encarece por cuatro razones principales, explicadas en el libro. La primera es que el precio mayorista es abusivo debido al dominio que ejercen en la fijación marginalista del precio las empresas que controlan la mayor parte de la generación eléctrica. La segunda es que las retribuciones por peajes y otras cargas reguladas favorecen abusivamente a las compañías del oligopolio y a Red Eléctrica de España, lo cual en sí mismo implica una sobrecarga para la tarifa de los consumidores. La tercera es que el modo en que se trasladan los pagos regulados a la factura acrecienta el grado de abuso, merced a la fuerte proporción que representa el término de potencia con respecto al menor peso que tiene la energía realmente consumida. Y la cuarta es que el reparto de dichos pagos entre los consumidores es excesivamente asimétrico en contra de los hogares y los pequeños establecimientos, muy particularmente con los que mantienen tarifas sin discriminación horaria. 

En el trabajo subraya “la influencia política que el poder económico ejerce sobre los gobiernos y demás instituciones del Estado en las que se aprueba las leyes”. ¿Qué papel juegan aquí las puertas giratorias, es decir, los políticos que acaban contratados por estas empresas, algunos de ellos sentados en sus consejos de administración? En #yoIBEXtigo hemos detectado 175 puertas giratorias en las seis empresas energéticas del IBEX.

Sin duda, esa ósmosis sigue latente a lo largo del tiempo, pero creo que en ocasiones se corre el riesgo de incurrir en una generalización excesiva. En mi opinión, la experiencia de décadas muestra que la influencia directa tiene un trazo más grueso y nada sutil: los altos directivos de las grandes compañías eléctricas condicionan las principales decisiones (propuestas de leyes, normas gubernamentales, decisiones de la CNMC), tanto para que se recojan sus intereses como para que no se tomen decisiones que perjudican a esos intereses.

“Las características actuales del sistema eléctrico están directamente conectadas con lo sucedido durante las dos últimas décadas”

Enrique Palazuelos, catedrático de Economía Aplicada en la UCM

En el caso de las puertas giratorias es cierto que numerosos ingenieros, economistas o abogados que se forjaron como especialistas en la actividad de las grandes empresas eléctricas después han ocupado puestos en la Administración y en los organismos reguladores. Sin embargo, sería muy exagerado considerar que la inmensa mayoría de ellos han utilizado su cargo para favorecer a sus antiguas empresas. Del mismo modo, en la dirección inversa, numerosos cargos de la Administración después han trabajado en empresas eléctricas. No cabe duda de que entre ellos habrá casos en los que con ello se compensan servicios prestados; pero en otros casos, creo, prima más la posibilidad de que esos antiguos cargos puedan hacer lobbismo –nacional o internacional– e incluso de compensaciones por amiguismo, a modo de cementerio de elefantes; sin ignorar que en otros casos se trata de buenos profesionales contratados por su capacidad técnica.  

¿Considera que los diferentes gobiernos españoles han primado el beneficio de estas grandes empresas frente al bienestar de su ciudadanía?

Sin lugar a dudas. Esa afirmación se sostiene sin necesidad de considerar que absolutamente todas las decisiones ventajosas para las grandes empresas hayan redundado en perjuicio de los ciudadanos. Pero sí es cierto que, en conjunto, la cadena de privilegios que han fortalecido la posición del oligopolio ha supuesto un notable perjuicio tanto para los ciudadanos y empresas, por los precios a los que pagan la electricidad que consumen, como para el funcionamiento del sistema eléctrico y para la economía en su conjunto.

Avisa en el libro de que la concentración de las energías renovables en manos de las empresas que ahora dominan el sistema eléctrico sería también un problema. ¿Por qué?

Hay dos razones principales. La primera es que con esa concentración continuarían los mecanismos que provocan la formación distorsionada del precio mayorista y la deficiente asignación del mix tecnológico. La segunda es que para lograr la hegemonía de las energías renovables en el mix eléctrico se necesita un proceso perseverante de inversiones a lo largo de las dos próximas décadas. Esa perseverancia estaría sometida a dos grandes incertidumbres si las tecnologías renovables quedan bajo control oligopólico. De un lado, las grandes empresas eléctricas son compañías transnacionales cuya presencia en otros países y otros negocios es cada vez mayor, y cuya propiedad pertenece mayoritariamente a fondos financieros internacionales cuyas decisiones obedecen al principio de rentabilidad. Siendo así, las inversiones que realicen en España estarán sometidas cada vez más a indicadores comparativos con respecto a la rentabilidad que ofrezcan otros países y/u otros negocios. Las inversiones en España tendrán continuidad si y solo si la rentabilidad de sus proyectos se atiene a los niveles deseados,

Además, en ese caso, de otro lado, aparece la segunda incertidumbre: ¿cómo lograr una rentabilidad satisfactoria en un producto cuyos costes de producción sean decrecientes y cuya demanda no sea expansiva? Vía precios y/o vía privilegios compensatorios. Es decir, manteniendo precios altos aunque decrezcan los costes de producción, o bien logrando que los peajes y otras cargas reguladas redunden en su provecho. En suma, reproduciendo los actuales mecanismos de poder en el mercado y en las instituciones.  

Asegura en el libro que la Unión Europea plantea una reducción de las emisiones de Gases de Efecto Invernadero pero sin modificar el funcionamiento de los mercados eléctricos y sin limitar el poder de las grandes compañías. ¿Es posible alcanzar el primer objetivo mientras estas empresas sigan ostentando tal poder?

A corto y medio plazo, en el intervalo de 3-5 años es bastante probable que sí se avance bastante hacia ese objetivo ya que las grandes compañías eléctricas están apostando con fuerza por el desarrollo de las energías renovables puesto que ofrecen buenas expectativas de rentabilidad. En un horizonte más largo cabe plantear ciertos interrogantes si llegaran a desfallecer esas expectativas, mientras que el desarrollo de las tecnologías renovables seguirán exigiendo la realización de fuertes inversiones durante 10 o 20 años.

¿Qué opinión le merece que la empresa que más CO2 emite en España, Endesa, fuese una de las patrocinadores de la Cumbre del Clima de Madrid, la COP25?

El propósito propagandístico se comenta por sí mismo. No obstante, hay que considerar que Endesa es la empresa que –por sus orígenes bajo el franquismo– hasta el último año disponía de aproximadamente el 60% de la potencia termoeléctrica instalada en plantas de carbón, entre ellas varias de las más contaminantes a nivel europeo como As Pontes, Carboneras, Compostilla. Sin embargo, su reciente decisión de cerrar sus plantas en los dos próximos años permite estimar que previsiblemente esa tecnología, la más contaminante, habrá desaparecido en España hacia 2025.