La reforma no es una opción sino una necesidad

Una vez ejercido el poder constituyente la vida del Estado Constitucional descansa en la reforma de la Constitución. La reforma es la institución mediante la que se renueva el vínculo entre la legitimidad de origen y la legitimidad de ejercicio. Un Estado no puede vivir indefinidamente de la legitimidad constituyente originaria, por muy fuerte que esta sea. El paso del tiempo debilita inexorablemente dicha legitimidad y puede llegar hasta hacerla desaparecer. Esta es la razón por la que únicamente las constituciones tienen cláusulas de reforma.

Pues la reforma es un instituto exclusivamente constitucional. A través de ellas el constituyente originario indica de qué manera se tendrá que renovar su manifestación de voluntad, en la que descansa el sistema político y el ordenamiento jurídico del Estado Constitucional. No hay Estado que pueda mantenerse como un Estado democráticamente constituido sin hacer uso de la reforma constitucional. La evidencia empírica en este terreno es concluyente.

La sociedad española no ha hecho uso de la reforma constitucional prácticamente nunca. Las dos reformas de la Constitución de 1978, la del artículo 13 y la del artículo 135 CE, han sido dos “incidentes” en el proceso de integración en la Unión Europea y no reformas propiamente dichas. Se trata de una asignatura constitucional de la que la sociedad española no se ha examinado todavía. Y que se resiste a hacerlo. Cuanto más se prolongue la resistencia, mayor es el riesgo de descomposición de su sistema político y de desbarajuste de su ordenamiento constitucional. No porque los problemas con los que tiene que enfrentarse la sociedad española sean inmanejables, sino porque acabarán siéndolo si no se les hace frente mediante la reforma constitucional.

La sociedad española tiene que ser consciente de que la reforma de la Constitución no es una opción, sino una necesidad. Tiene que saber que un Estado no está normalizado constitucionalmente hasta que no hace uso de los procedimientos de reforma de la Constitución. La reforma es para la Constitución lo que la alternancia del poder es para una forma política. Una forma política se consolida cuando pasa la prueba de la alternancia. Una Constitución cuando pasa la prueba de la reforma.

España superó muy bien la prueba de la alternancia. 1982, 1996, 2004 y 2011.  En Francia y Alemania se tardó más de 25 años en que se produjera la primera alternancia en el gobierno. No ha sido capaz, sin embargo, a diferencia de lo que ha ocurrido en esos dos países (y en todos los de Europa occidental) de superar la prueba de la reforma de la Constitución.

Mi impresión es que se le está agotando el tiempo para hacerlo. La combinación de la crisis económica a partir de 2008 que ha alterado profundamente el contrato social en el que ha descansado la convivencia desde la entrada en vigor de la Constitución, con una crisis territorial desde 2010, que ha alterado el pacto constituyente relativo a la integración de Cataluña en el Estado, ha conducido a un deterioro enorme de nuestro sistema político y de nuestro ordenamiento constitucional, que no pueden seguir operando como lo han hecho durante decenios como si no pasara nada.

Aunque la distancia entre la España de la Primera Restauración con la Constitución de 1876  y la España de la Segunda Restauración con la Constitución de 1978 es enorme y, en consecuencia, no tiene sentido hacer una comparación general entre una y otra, sí hay un extremo en el que la comparación es pertinente. Me refiero a la trayectoria de ambas en lo que a la reforma de la Constitución se refiere.

En la España de la Primera Restauración, tras la crisis del 98, se pusieron en circulación múltiples proyectos de reforma de la Constitución, que descansaban todos en una diagnóstico común: el sistema político de la Constitución de 1876 estaba agotado y había que proceder a reformarlo, si no se quería que el edificio constitucional acabara saltando por los aires. No se hizo ninguna y el resultado ya sabemos cual fue.

Mariano García Canales publicó en 1981 un artículo, Los intentos de reforma de la Constitución de 1976”, en el que advertía implícitamente a la Segunda Restauración que iniciaba su andadura que la perspectiva de la reforma constitucional no la podía dejar de tener presente si quería garantizar su supervivencia.

Obviamente la advertencia ha caído en saco roto. En la España de la Segunda Restauración está ocurriendo lo mismo que ocurrió en la España de la Primera. Se debate permanentemente sobre la reforma (Luis Gordillo, Repertorio bibliográfico sobre la reforma constitucional), pero no se formaliza parlamentariamente ninguna.

Desde la entrada en vigor de la Constitución, la sociedad española ha estado poseída por el temor a abrir lo que coloquialmente se ha venido denominando “abrir el melón” de la reforma constitucional, sin advertir que el riesgo de la no-reforma es muy superior al de la reforma. Iniciar un proceso de reforma no está exento de riesgos. Pero no iniciarlo conlleva muchos más. La probabilidad de que el sistema político español estalle, si no se lo reforma constitucionalmente, es elevada.

Significativamente, ha sido la única institución no legitimada democráticamente, la Corona, la que ha advertido el riesgo y activó el mecanismo de renovación mediante la abdicación del rey Juan Carlos I en su hijo Felipe VI. Todos los estudios de opinión indican que dicha renovación ha sido recibida favorablemente por la sociedad española.

Las instituciones democráticamente legitimadas deberían haber entendido el mensaje y haber puesto en marcha el procedimiento de reforma previsto en la Constitución en sus dos variantes, reforma (art. 167 CE) o revisión (art. 168 CE). Pero nada de eso ha ocurrido.

Si no se corrige esa actitud y pronto, es posible que la renovación que se produjo en la Jefatura del Estado no acabe sirviendo para nada, ya que la permanencia de la monarquía depende de que las instituciones democráticamente elegidas operen de manera adecuada. El rey no puede hacer prácticamente nada para evitarlo. Son las instituciones democráticamente legitimadas las que tienen que resolver el problema. Y la solución no es otra que la reforma de la Constitución.

Javier Pérez Royo es catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Sevilla.